Евразийский научно-исследовательский институт человека
(ЕНИИЧ)
Актуальные проблемы развития общества
+7 (950) 645-90-10
+7 (343) 221-27-88
Наш адрес
г. Екатеринбург,
8 Марта, 62, аудитория 152

Конфликт интересов, как социально-правовой аспект

Конфликт интересов, как социально-правовой аспект


Митин Александр Николаевич, профессор, доктор экономических наук, заведующий кафедрой теории и практики управления Уральского государственного юридического университета.
Рассохин Анатолий Васильевич доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики  управления Уральского государственного юридического университета член Правления Ассоциации «Уральский окружной ресурсный центр государственной и муниципальной службы», аккредитованный  эксперт на проведение антикоррупционной экспертизы Министерства юстиции РФ.
 (г. Екатеринбург ул. Комсомольская 21)
e-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

  
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., ратифицированная Российской Федерацией в марте 2006 г. (№40-ФЗ) декларирует, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8)

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) также устанавливает, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей (ст. 4).
Термин "конфликт интересов" в контексте деятельности государственных и муниципальных служащих применяется в основном в связи с вопросами коррупционного поведения.
    Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных аспектов правоотношений. В целом конфликт интересов на государственной службе рассматривался как противоречие между частными интересами государственного служащего и его должностными обязанностями.
Авторы большинства определений конфликта предпринимали попытки упорядочить существующее в этой сфере разнообразие. Но как писал
Ф. Е. Василюк, «если задаться целью найти дефиницию, которая не противоречила бы ни одному из имеющихся взглядов на конфликт, она звучала бы абсолютно бессодержательно: конфликт – это столкновение чего-то с чем- то».
      А. Г. Здравомыслов, автор наиболее фундаментальной отечественной монографии по проблемам социологии конфликта, отмечал, что «конфликт – это важнейшая сторона взаимодействия людей в обществе, своего рода клеточка социального бытия. Это форма отношений между потенциальными и актуальными субъектами социального действия, мотивация которых обусловлена противостоящими ценностями и нормами, интересами и потребностями».
По B. C. Мерлину, психологический конфликт – это «состояние большей или меньшей дезинтеграции личности, выражающееся в обострении существовавших ранее или в возникновении новых противоречий между различными сторонами, свойствами, отношениями и действиями личности».
Процитированные определения подтверждают верность мысли
А. Н. Митина, который полагает, что авторы определений конфликта исходят из общих традиций социума, к которому они принадлежат, и его доктрин, устоев. Например, российская традиция исследования конфликтов сочетает в себе теории и доктрины либерализма, религиозности и революционности, германская традиция основана на доктрине социального прагматизма, религиозности и стабильности и т. д. Поэтому различные авторы по-разному описывают основы конфликтности, отдавая приоритет тем или иным его параметрам.
Предельно обобщая подходы к пониманию конфликта можно отметить, что конфликты проявляются через:
противоречия и столкновения позиций в социуме;
различия интересов участников социума;
противоречия, столкновения и различия интересов, проявляющихся в нормах поведения (поведенческий аспект);
отсутствие согласованных позиций в социуме;
возникновение противоречий и угроз при удовлетворении базовых потребностей человека как члена социума, когда конфликт возникает с ростом состояния неопределенности их удовлетворения.
Феномен конфликта более детально характеризуется в контексте понятия «конфликтная ситуация». Данный вид ситуации, вне всякого сомнения, является кризисным и проблемным, но конкретизируется в контексте социальных взаимодействий. В психологии существует множество определений конфликтной ситуации, которая перерастает в конфликт: 1) конфликт появляется в том случае если один из субъектов взаимодействия воспринимает ситуацию как проявление агрессии и негативизма, при этом каждый из участников может рассматривать ситуацию по-своему (имеет свое представление о ситуации); 2) если ситуация определяется как реальная, она реальна по своим последствиям; 3) конфликтная ситуация характеризуется наличием участников конфликта, их открытыми столкновениями и осознанностью ими происходящего. Таким образом, чтобы «конфликт стал реальным, участники его должны осознать сложившуюся ситуацию как конфликтную. Именно восприятие, понимание реальности как конфликтной порождает конфликтное поведение».
Образ конфликтной ситуации по-разному отражается в сознании субъектов и зачастую весьма различается с реальностью. Здесь возможны следующие варианты:
1) конфликтная ситуация объективно существует, но не осознается оппонентами;
2) объективно конфликтная ситуация существует, стороны воспринимают ее, но с отклонениями в той или иной степени от действительности (на основе индивидуального опыта);
3) конфликтная ситуация отсутствует, но свои отношения стороны ошибочно воспринимают как конфликтные;
 4) конфликтная ситуация существует и адекватно воспринимается участниками.
Принципиальным в понимании конфликта является выделение ключевых для него понятий – противоречия и интереса. Но не каждые противоречия приводят к конфликту, а лишь те, которые:
заставляют человека (или группу) осознавать противоположность интересов, которые вызывают противоречия;
определяют некий уровень соответствующей конфликту мотивации и поведения.
Поступая на государственную гражданскую службу, служащий обязан «соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций» (п. 4 ст. 15 Федерального закона от
27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации). В соответствии с этим положением граждане ожидают от должностных лиц государственных органов честного, справедливого и непредвзятого выполнения своих служебных обязанностей. Ведь правильное функционирование государственной системы позволяет обеспечить условия, при которых частные интересы, деловые и иные связи государственных служащих не смогут скомпрометировать механизм принятия государственных решений или подорвать авторитет системы государственного управления. Требования общества к государственному управлению постоянно растут, поэтому развитие конфликта интересов в государственной гражданской службе в значительной мере усиливает недоверие граждан к институтам государственной власти.
Применительно к государственной службе в России понятие «конфликт интересов» впервые было использовано в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. До этого данное понятие присутствовало всего в двух российских законах: «О некоммерческих организациях» и «О рынке ценных бумаг». В старом законодательстве о государственной службе  (Федеральный закон от 31 июля 1995 г. 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») проблема конфликта интересов решалась закреплением для государственных служащих системы запретов и ограничений, которые во многом носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, их выполнение с трудом поддавалось контролю. Результатом было массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.
Можно утверждать, что в настоящее время правовая база регулирования конфликта интересов только начинает формироваться. Надо отметить, что в действующей российской законодательной базе одновременно фигурируют два очень близких по смыслу определения конфликта интересов на государственной службе: в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
В силу ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конфликт интересов – ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону «О противодействии коррупции» конфликт интересов – это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства).
Как мы видим, определения понятия «конфликт интересов» в обоих нормативных источниках практически идентичны.
Безусловно, особое значение имеет выделение существенных признаков конфликта интересов. Это позволит отграничить данное явление от других схожих образований и лучше уяснить его сущность. Основываясь на законодательном определении конфликта интересов, выделим следующие признаки данного института.
Особый субъектный состав. Любой конфликт как некое социологическое понятие подразумевает наличие двух сторон. Применительно к конфликту интересов в сфере государственной службы одной из сторон всегда будет являться гражданский служащий, т. е. лицо, которое осуществляет профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности. Другой стороной конфликта выступают граждане или организации. Следует отметить, что при возникновении конфликта интересов страдают также интересы общества и государства в целом, поэтому данные субъекты также являются участниками конфликта.
Вред, который наносится интересам граждан, общества и государства.  Именно из-за этого признака конфликт интересов как ключевое понятие употребляется в Законе о противодействии коррупции и многих других нормативных актах, посвященных борьбе с коррупционными проявлениями. Коррупция во многом страшна тем, что наносит вред каждому гражданину нашей страны и государству в целом, а в основе механизма коррупции лежит именно конфликт интересов. Таким образом, конфликт интересов порождает коррупционные проявления и через них, опосредованно, наносит вред. Для граждан этот вред может проявляться как угодно – и в реальной необходимости дачи взятки для успешного совершения какого-либо действия, и просто в «бумажной волоките» и нежелании чиновника работать без денежной «стимуляции». Общество и государство, в свою очередь, также страдают, поскольку создается ситуация, при которой механизмы государственного аппарата перестают действовать эффективно.
Основная причина, по которой наносится вред.
На наш взгляд,   разделение объективных и субъективных причин конфликтов, а тем более их противопоставление, по-видимому, неправомерно. Анализ показывает, что нет ни одного конфликта, который в той или иной степени не был бы обусловлен помимо субъективных и объективными причинами. В то же время трудно найти предконфликтную ситуацию, возникшую в силу объективных обстоятельств, которую нельзя было бы разрешить неконфликтным способом. В любом межличностном конфликте всегда ту или иную роль играет субъективный фактор. Если человек субъективно не примет решение о начале конфликтного противодействия, конфликта не будет. Поэтому практически у любого конфликта существует комплекс объективно-субъективных причин. Существует великое множество объективных причин, вызывающих конфликты. Они настолько разнообразны, что пока не поддаются строгой классификации. К числу наиболее типичных причин конфликта интересов мы рассмотрим дальше.
Личная заинтересованность гражданского служащего влияет на исполнение им должностных обязанностей. При этом возможно возникновение двух типовых ситуаций. Первая: гражданский служащий не выполняет или выполняет ненадлежащим образом свои должностные обязанности без удовлетворения своего личного интереса. Вторая: служащий начинает работать намного эффективнее, если удовлетворить его личный интерес.
Сегодня многие авторы, теоретики и практики пытаются выделить отдельные разновидности конфликта интересов, считая, что это будет способствовать более полному его изучению. На наш взгляд, эти попытки имеют, скорее, теоретическое значение. Действительно, если обратиться к истории данного понятия, то можно легко обнаружить, что термин «конфликт интересов» был получен в результате расчленения более широкого по объему понятия «конфликт» в сфере государственного управления. То есть понятие «конфликт интересов» мы получаем, если рассматриваем более широкое понятие «конфликт» с точки зрения его объекта. Поэтому, думается, нет смысла выделять большое количество разновидностей конфликта интересов, но следует заострить внимание на тех его видах, которые имеют широкое практическое значение и актуальны в контексте противодействия коррупции.
Прежде всего, следует отметить, что конфликт интересов с точки зрения сферы его возникновения может возникнуть,  как государственной гражданской службы, так и любой другой деятельности. Подобное разделение имеет важное значение. Конфликты на государственной гражданской службе имеют повышенный уровень опасности, так как именно они зачастую приводят к совершению коррупционных преступлений. Более того, для простого гражданина именно конфликт в данной сфере ассоциируется с различными коррупционными проявлениями – продажными чиновниками, взяточничеством и т. п. В других сферах деятельности конфликты интересов могут возникать практически где угодно – в рамках трудовых отношений, применительно к службе в коммерческой организации. Подобные конфликты также требуют разрешения и зачастую способствуют совершению преступлений, однако в контексте борьбы с коррупцией не имеют такой значимости, как первые.
В некоторых случаях ситуация конфликта интересов может возникнуть не только на индивидуальном/персональном уровне (у физического лица), но и на уровне организации (юридического лица) в целом. В связи с этим также принято выделять личностный и корпоративный конфликты интересов, которые различаются по характеру проявления. Наиболее часто встречающиеся проявления личностных конфликтов интересов – использование отдельно взятым чиновником своего служебного положения для продвижения чьих-либо интересов, использование конфиденциальной информации, работа по совместительству, использование ресурсов организации в личных интересах, получение дорогостоящих подарков, взяточничество. Проявлением корпоративного конфликта интересов можно считать неэффективное и неэкономичное расходование выделенных государством средств. Наиболее часто корпоративный конфликт интересов возникает в системе государственных закупок в связи с тем, что сама процедура госзакупки подразумевает вовлечение в нее не одного конкретно взятого чиновника, а целых ведомств.
По характеру проявления все конфликты интересов в сфере государственной гражданской службы можно разделить на две группы:
а) приводящие к ненадлежащему исполнению служащим своих прямых должностных обязанностей;
б) приводящие к избирательному выполнению должностных обязанностей, т. е. только в тех случаях, когда исполнение должностных обязанностей приводит к удовлетворению личного интереса служащего.
Конфликты первой группы возникают очень часто, например, когда служащий отказывается производить какое-либо действие без вознаграждения. Почти всегда подобный конфликт интересов находит выражение в коррупционном преступлении и заканчивается привлечением лица к уголовной ответственности.
Конфликты второй группы более сложны, чем первые, так как в данном случае уличить гражданского служащего в том, что должностные обязанности выполняются им недобросовестно, достаточно сложно. Например, служащие, вопреки законодательному запрету, часто занимаются (как правило, опосредованно, через третьих лиц) иной оплачиваемой деятельностью.
В подобном случае очевидно, что недобросовестный субъект может принимать в рамках своей компетенции решения, способствующие увеличению и развитию дохода «на стороне». Однако поймать такого чиновника и привлечь к ответственности зачастую просто невозможно.
«Конфликт интересов» как ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, обозначен в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», подготовленном в контексте общих мероприятий по реформированию государственной службы.
      В развитие данного положения и с учетом практики его применения. Как мы отмечали  в п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что «конфликт интересов – это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей ...»  При этом «под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 данного Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами».
С общественной точки зрения интересы, порождающие конфликт на государственной гражданской службе, пронизывают различные сферы жизнедеятельности гражданских служащих, раскрывая социальную природу их взаимоотношений с другими людьми, с обществом, с социальными группами. В духовной жизни интересы получают завершение через формирование определенных стереотипов культуры, через признание нормальными определенные формы жизнедеятельности.
Конфликт интересов проявляется при взаимодействии государственного гражданского служащего с различными социальным институтами. В общественной жизни служащих он часто имеет скрытый (латентный) характер.
Исследование причин возникновения конфликта интересов на государственной гражданской службе – одна из острейших проблем науки. Например, К. О. Магомедов пришел к выводу, что актуальность исследования конфликта интересов «... обусловлена целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.». В ходе проведения социологического исследования О. В. Попова установила, что каждый пятый опрошенный служащий сталкивался с конфликтом интересов (20,5 % от числа опрошенных респондентов). Это характеризует наличие у служащих личной заинтересованности в процессе прохождения ими государственной службы и исполнении своих непосредственных должностных обязанностей. При этом 60,6 % опрошенных государственных служащих попадали в ситуации, когда личная заинтересованность могла повлиять на объективное исполнение ими должностных обязанностей.
У любого человека, в том числе у государственного гражданского служащего, есть личные интересы. Например, государственный гражданский служащий во время рабочего дня не перестает быть родителем, сыном или дочерью, другом и т. д., а значит не перестает обладать соответствующими интересами, обусловленными его положением. Указанные интересы в той или иной степени оказывают влияние на поведение индивида, их носителя. Человек обладает свободой в выборе форм поведения: принимать или не принимать существующие в организации формы и нормы поведения, ценности организации, цели и философию. Как следствие, возникают конфликты между целями, ценностями и философией организации и ее сотрудниками. Например, забота о благополучии потомства – святая обязанность каждого родителя. Однако в случае конфликта интересов на службе такие побуждения могут склонить служащего к совершению преступления: он стремится улучшить материальный достаток своего ребенка недопустимыми способами. Так, директор муниципального учреждения N приняла ее на работу в качестве художника-оформителя свою дочь R. При этом R фактически на указанной должности не работала, однако ежемесячно получала зарплату. Указанными действиями N муниципальному бюджету был причинен материальный ущерб, ее действия были квалифицированы по ч. 1 ст. 285 и ч. 1 ст. 159 УК РФ.
Совершению коррупционного преступления всегда предшествует конфликт на службе, который может быть связан с конкретными жизненными обстоятельствами, когда служащий поставлен перед выбором, нарушить закон или соблюсти его. В зависимости от результата выбора мы можем говорить о степени правомерности (противоправности) поведения служащего (должностного лица). Например, служащий публичного органа, которому предлагается взятка, может либо отказаться от нее и, следуя требованиям закона, поставить в известность прокурора и работодателя о склонении его к совершению коррупционного преступления, либо принять взятку.
          Минюст России совместно с Минтрудом, МВД и при участии Генеральной прокуратуры и Следственного комитета РФ во исполнение одного из положений национального плана противодействия коррупции на 2018—2020 годы проработал вопрос о внесении в законодательство об отмене наказания за коррупционные преступления, совершённые под влиянием «обстоятельств непреодолимой силы.
 «Коррупционное правонарушение является виновным деянием лица, оценка обстоятельств, совершения которого дается в ходе соответствующей проверки. В связи с этим в случае установления в ходе такой проверки обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии вины, действие (бездействие) такого лица не может быть квалифицировано как коррупционное правонарушение», — уточняется в пояснении к уведомлению.
      В определенных обстоятельствах соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, невозможно в силу объективных причин, при этом освобождения от ответственности законодательством РФ не предусмотрено. Теперь этот «пробел» предлагается ликвидировать.